2012年以來(lái)，平度市著眼提高村級(jí)事務(wù)管理的民主化、科學(xué)化水平，在“四議兩公開(kāi)”工作法基礎(chǔ)上，實(shí)踐探索形成了 “一定兩議三監(jiān)督”工作法，并在全市農(nóng)村推行。經(jīng)過(guò)兩年時(shí)間的運(yùn)行，這一制度在規(guī)范村級(jí)事務(wù)管理、推進(jìn)基層基礎(chǔ)工作方面的作用日益顯現(xiàn)。
一．背景
在加強(qiáng)基層民主管理實(shí)踐中，平度市發(fā)現(xiàn)目前農(nóng)村在議事、決策過(guò)程中還存在一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步加以完善：一是在議什么事的問(wèn)題上不夠明確。從群眾反映和調(diào)查了解的情況看，目前在農(nóng)村存在的一個(gè)較為普遍的問(wèn)題是，村莊的事到底哪些應(yīng)該進(jìn)入民主議事程序，不僅群眾不清楚，不少村干部也把握不準(zhǔn)。這使一些別有用心的村干部鉆了空子，在村級(jí)事務(wù)管理上，該議的事沒(méi)有公開(kāi)議，往往一個(gè)人或幾個(gè)人說(shuō)了算，大多村民卻毫不知情，由此導(dǎo)致群眾對(duì)村干部不滿(mǎn)，引發(fā)上訪事件。為此，對(duì)議事范圍加以明確，就顯得十分重要和迫切。二是在民主決議的問(wèn)題上效率不高。村莊決議一個(gè)事項(xiàng)要先后召開(kāi)四次會(huì)議，雖然程序嚴(yán)密，但實(shí)際操作難度較大，議事效率不高。因?yàn)楝F(xiàn)在大多農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商，一些村莊召開(kāi)會(huì)議甚至還要發(fā)放務(wù)工補(bǔ)貼，組織會(huì)議的難度較大，召開(kāi)會(huì)議次數(shù)多，必然導(dǎo)致議事久拖不決。為此，從農(nóng)村工作實(shí)際出發(fā)，有必要對(duì)議事程序進(jìn)行精簡(jiǎn)優(yōu)化。三是對(duì)村級(jí)事務(wù)管理的監(jiān)督還不到位。公開(kāi)的根本目的是接受群眾監(jiān)督?！皟晒_(kāi)”明確了對(duì)決議和實(shí)施結(jié)果的監(jiān)督，但平度市在實(shí)施中發(fā)現(xiàn)，事前、事中等環(huán)節(jié)同樣需要監(jiān)督，尤其是在只有村民監(jiān)督的情況下，容易缺乏強(qiáng)有力、全方位的制約。如何構(gòu)建起嚴(yán)密完備的監(jiān)督體系，切實(shí)保證村級(jí)事務(wù)管理的正確決策和順利實(shí)施，是需要認(rèn)真研究解決的問(wèn)題。平度市探索推行的“一定兩議三監(jiān)督”工作法，有效解決了工作中遇到的這些問(wèn)題，非常符合當(dāng)前農(nóng)村工作的實(shí)際。
二．做法
“一定”，即確定議事范圍。圍繞解決議什么事的問(wèn)題，在深入調(diào)查研究、廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)議事范圍進(jìn)行了明確界定。對(duì)涉及農(nóng)民群眾切身利益,群眾關(guān)注的事項(xiàng)進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，把村級(jí)重大財(cái)務(wù)收支、集體資產(chǎn)處置、土地調(diào)整、村民宅基地審批、低保戶(hù)確定、黨員發(fā)展等21大類(lèi)54小項(xiàng)，確定為村級(jí)議事必議事項(xiàng)，通過(guò)文件形式統(tǒng)一下發(fā)到各鎮(zhèn)（街道）、村莊，作為鎮(zhèn)村確定議事范圍的對(duì)照參考。各鎮(zhèn)（街道）、村莊結(jié)合鎮(zhèn)情、村情，因地制宜對(duì)議事范圍進(jìn)一步明確，確定村級(jí)重點(diǎn)議事項(xiàng)目，統(tǒng)一制作議事項(xiàng)目明細(xì)表，在村務(wù)公開(kāi)欄進(jìn)行公示，并采用明白紙的方式，發(fā)放到各家各戶(hù)，讓群眾掌握了解。同時(shí)規(guī)定，對(duì)那些應(yīng)該納入議事范圍但未執(zhí)行“兩議”程序的事項(xiàng)，結(jié)果均視為無(wú)效，群眾有權(quán)拒絕執(zhí)行，并追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。議事范圍的確定，有效防止了大事“關(guān)門(mén)”商議、小事敷衍應(yīng)付的現(xiàn)象，群眾明白村里要“議什么”、要“干什么”后，紛紛自覺(jué)參與到村務(wù)管理中來(lái)，積極為村莊發(fā)展出謀劃策。
2013年6月，同和街道姚家荊戈莊村按照“一定兩議三監(jiān)督”工作程序公示了購(gòu)買(mǎi)村莊環(huán)衛(wèi)用電動(dòng)三輪車(chē)的方案，部分村民提出三輪車(chē)使用管理辦法及支付環(huán)衛(wèi)工人工資等問(wèn)題也應(yīng)該屬于議事范圍。村“兩委”采納了這一建議，在召開(kāi)會(huì)議時(shí)一并研究解決，促進(jìn)了村莊環(huán)境衛(wèi)生整治工作的順利開(kāi)展。
“兩議”，即村“兩委”聯(lián)席會(huì)議商議、黨員村民代表聯(lián)席會(huì)議或村民會(huì)議決議。當(dāng)前，農(nóng)村“兩委”成員交叉任職和“一人兼”比例較高，并且絕大多數(shù)黨員是村民代表。而且，青年農(nóng)民大多外出務(wù)工經(jīng)商，村莊召開(kāi)會(huì)議有時(shí)甚至還要發(fā)放務(wù)工補(bǔ)貼，村里組織會(huì)議難度較大。從平度的情況看，農(nóng)村“兩委”成員交叉任職和“一人兼”比例分別達(dá)到了74.9%和82.4%，黨員兼村民代表比例達(dá)到69.8%。決議一個(gè)事項(xiàng)需要先后召開(kāi)四次會(huì)議，會(huì)議次數(shù)多，不僅容易使問(wèn)題久拖不決，還增加了工作成本。在這種情況下，對(duì)議事程序進(jìn)行精簡(jiǎn)優(yōu)化就顯得十分必要。在廣泛聽(tīng)取村莊干部和群眾意見(jiàn)建議基礎(chǔ)上，平度市進(jìn)行了大膽改進(jìn)，把“四議”整合精簡(jiǎn)為“兩議”，即將村黨支部會(huì)議提議、村“兩委”會(huì)議商議合并為村“兩委”聯(lián)席會(huì)議商議，將黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議合并為村民會(huì)議或黨員、村民代表聯(lián)席會(huì)議決議，這樣既保證了黨員群眾參與村級(jí)民主管理的積極性，又提高了議事效率和質(zhì)量，降低了組織會(huì)議的難度和成本，符合了當(dāng)前農(nóng)村工作的實(shí)際需求。如，東閣街道河?xùn)|馬戈莊村在處置17.1畝的閑置荒地過(guò)程中，集中利用一上午時(shí)間，一次性組織58名黨員和村民代表召開(kāi)會(huì)議，順利完成決議，盤(pán)活了閑置資產(chǎn)，增加集體收入120余萬(wàn)元。
“三監(jiān)督”，即鎮(zhèn)黨委政府監(jiān)督、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督、村民監(jiān)督?！皟晒_(kāi)”已經(jīng)明確了對(duì)決議和實(shí)施結(jié)果的監(jiān)督，但平度市在施行中發(fā)現(xiàn)，決策議事過(guò)程和決策實(shí)施過(guò)程等環(huán)節(jié)同樣需要監(jiān)督，尤其是在只有村民監(jiān)督的情況下，容易缺乏強(qiáng)有力、全方位的制約，監(jiān)督容易流于形式，失去應(yīng)有的作用。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，著眼于保證村級(jí)事務(wù)管理的正確決策和有效實(shí)施，平度市探索建立了鎮(zhèn)黨委政府、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、全體村民“三方”共同監(jiān)督、全程監(jiān)督的監(jiān)督管理體系。一是強(qiáng)化鎮(zhèn)黨委政府監(jiān)督。各鎮(zhèn)（街道）建立了村級(jí)重大事項(xiàng)審批制度，通過(guò) “村莊—工作區(qū)—職能部門(mén)—黨委政府”的逐級(jí)審批流程，層層把關(guān)，確保村級(jí)事務(wù)規(guī)范運(yùn)行。事項(xiàng)實(shí)施過(guò)程中，鎮(zhèn)（街道）定期聽(tīng)取進(jìn)展情況匯報(bào)，并指派專(zhuān)人進(jìn)行全程監(jiān)督、指導(dǎo)。項(xiàng)目完成后，組成由相關(guān)職能部門(mén)和專(zhuān)業(yè)人員組成的驗(yàn)收小組現(xiàn)場(chǎng)審驗(yàn)。目前，各鎮(zhèn)（街道）均配套健全了村章代管、會(huì)計(jì)委任、村級(jí)財(cái)務(wù)預(yù)決算和定期審接等制度，完善了村級(jí)“三資”處置工作流程，全面加強(qiáng)對(duì)村級(jí)事務(wù)管理的監(jiān)督。2013年4月份，白沙河街道中洼子村進(jìn)行農(nóng)灌水道建設(shè)時(shí)，報(bào)批預(yù)算20萬(wàn)元。街道黨工委安排經(jīng)管、水利部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估、聽(tīng)證后，更改預(yù)算為15萬(wàn)元，直接節(jié)約資金5萬(wàn)元。二是強(qiáng)化專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)監(jiān)督。在民主理財(cái)小組基礎(chǔ)上，按照村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的要求，完善工作職能，并明確分工、落實(shí)責(zé)任。全體村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員必須列席“兩議”過(guò)程，并全程參與決策事項(xiàng)的實(shí)施推進(jìn)，確保決策事項(xiàng)實(shí)施的每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一個(gè)步驟，都能?chē)?yán)格按照工作方案要求推進(jìn)，不走樣、不變形。鳳臺(tái)街道何家樓村對(duì)主要街道路面進(jìn)行硬化時(shí)，村里的7名村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員全部列席村“兩委”聯(lián)席會(huì)議，分組排班到施工現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)工，確保工程質(zhì)量和進(jìn)度，村民對(duì)工程的實(shí)施非常滿(mǎn)意。三是加強(qiáng)全體村民監(jiān)督。凡是納入議事程序的事項(xiàng)，決策前均要廣泛征求村民意見(jiàn)，決議的事項(xiàng)及實(shí)施情況和結(jié)果要及時(shí)向村民公開(kāi)，切實(shí)保證廣大村民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。2013年5月份，李園街道東馬家疃村就修建排水溝一事進(jìn)行表決，由于征求意見(jiàn)、民主商議等前期工作準(zhǔn)備充分，該事項(xiàng)獲得一致通過(guò)，工程實(shí)施方案、會(huì)議記錄、招投標(biāo)公告等相關(guān)材料當(dāng)場(chǎng)公示，群眾十分滿(mǎn)意。該村黨支部書(shū)記馬炎國(guó)說(shuō)，“這個(gè)工作法看起來(lái)‘麻煩’，但實(shí)際上是為了以后‘不麻煩’，只要按照程序要求為村民搞好服務(wù)，事情辦得合理，群眾心里就會(huì)服氣，也就不會(huì)挑刺了?！?/p>
三．成效
一是進(jìn)一步夯實(shí)了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)?！耙欢▋勺h三監(jiān)督”工作法的推行，把民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的要求貫穿村級(jí)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，使黨的領(lǐng)導(dǎo)、民主管理和依法辦事有機(jī)結(jié)合起來(lái)，增強(qiáng)了村級(jí)黨組織的號(hào)召力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。特別是“三監(jiān)督”體系的構(gòu)建，有效避免了各種違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題的發(fā)生，推進(jìn)了農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)，始終保持了黨組織和黨員隊(duì)伍的先進(jìn)性、純潔性，使黨的執(zhí)政基礎(chǔ)更加穩(wěn)固。自2012年以來(lái)，全市村級(jí)決議實(shí)施的4360件事項(xiàng)，無(wú)一引發(fā)群眾上訪，群眾滿(mǎn)意度達(dá)99.3%。
二是進(jìn)一步推動(dòng)了村莊的科學(xué)發(fā)展。村級(jí)重大事項(xiàng)決策時(shí)，嚴(yán)格按照“一定兩議三監(jiān)督”工作法的要求進(jìn)行，黨員群眾廣泛參與，各方意愿充分表達(dá)，使村級(jí)決策的過(guò)程真正成為集民智、聚民力的過(guò)程，從而最大限度地減少了決策失誤，使各項(xiàng)決策更加符合客觀規(guī)律、體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展要求、符合本村實(shí)際和群眾意愿，有利于實(shí)現(xiàn)村莊的科學(xué)發(fā)展、健康發(fā)展。2013年春節(jié)剛過(guò)，明村鎮(zhèn)大黃埠社區(qū)就開(kāi)始了建設(shè)籌備工作。在充分收集村民意見(jiàn)和建議的基礎(chǔ)上，村里提前三天對(duì)議題進(jìn)行了公示。議事當(dāng)天，“兩委”成員、黨員和村民代表都踴躍參會(huì)，積極發(fā)言，并提出了一些好建議。由于在議事決策過(guò)程中充分采納了村民們的意見(jiàn)，社區(qū)建設(shè)安置協(xié)議的簽訂率達(dá)到了98.3%，確保了社區(qū)建設(shè)順利開(kāi)工。
三是進(jìn)一步推進(jìn)了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)。推行“一定兩議三監(jiān)督”工作法，通過(guò)商議時(shí)傾聽(tīng)群眾呼聲、決議時(shí)尊重群眾意見(jiàn)，實(shí)施時(shí)接受群眾監(jiān)督，把民主貫徹到村級(jí)事務(wù)管理的全過(guò)程，不僅將群眾當(dāng)家作主的權(quán)利落到了實(shí)處，還充分調(diào)動(dòng)了群眾參與村莊管理的熱情，為新農(nóng)村建設(shè)注入新的生機(jī)和活力。南村鎮(zhèn)東辛莊村在如何管理栽植韓國(guó)杏梅的問(wèn)題上，讓村民自己討論決定，最終采取了“誰(shuí)地頭、誰(shuí)管理、誰(shuí)受益”的辦法。目前，村里栽植的3000棵杏梅，管理得井井有條，無(wú)一損壞。
四是進(jìn)一步密切了黨群干群關(guān)系。推行“一定兩議三監(jiān)督”工作法，該議的事必須議，要議的事讓群眾議，議成的事讓群眾監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了村級(jí)事務(wù)管理從“封閉運(yùn)行”向“陽(yáng)光操作”的轉(zhuǎn)變，避免了群眾的疑慮和猜測(cè)，真正做到了“給群眾一個(gè)明白，還干部一個(gè)清白”，進(jìn)一步融洽了黨群干群關(guān)系，從根本上保證了村莊的和諧穩(wěn)定。蓼蘭鎮(zhèn)南官莊村在社區(qū)服務(wù)中心的規(guī)劃設(shè)計(jì)、地址選擇、招標(biāo)等環(huán)節(jié)上，讓群眾廣泛參與，認(rèn)真聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，形成了干群同心的工作合力。
四．幾點(diǎn)思考
“一定兩議三監(jiān)督”工作法的推行，符合當(dāng)前農(nóng)村的實(shí)際，合民心、順民意。實(shí)踐中我們有以下幾點(diǎn)體會(huì)：
一是要使“一定兩議三監(jiān)督”工作法充分發(fā)揮效能，必須始終堅(jiān)持村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。村黨組織是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，作為加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的有效措施，在這一工作法的推行中，必須將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿始終。從事項(xiàng)的提出、決議的形成到組織實(shí)施，村黨組織要發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)核心作用。只有這樣，才能保證村民自治始終沿著正確的方向發(fā)展，黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位才會(huì)更加穩(wěn)固。
二是要使“一定兩議三監(jiān)督”工作法充分發(fā)揮效能，必須形成長(zhǎng)效機(jī)制持之以恒地堅(jiān)持下去。就農(nóng)村基層組織建設(shè)來(lái)講，“一定兩議三監(jiān)督”工作法的推行，是一項(xiàng)打基礎(chǔ)、管長(zhǎng)遠(yuǎn)的工作，必須堅(jiān)持不懈地抓下去。要通過(guò)健全完善重大事項(xiàng)審批、村務(wù)公開(kāi)、村務(wù)監(jiān)督、黨員聯(lián)系群眾以及責(zé)任追究等相關(guān)配套制度，形成村級(jí)工作運(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制，使這一工作法的作用通過(guò)經(jīng)?；⒅贫然耐緩降玫匠浞职l(fā)揮。
三是要使“一定兩議三監(jiān)督”工作法充分發(fā)揮效能，必須不斷進(jìn)行探索創(chuàng)新?！耙欢▋勺h三監(jiān)督”工作法作為一項(xiàng)創(chuàng)新性措施，需要在實(shí)踐中不斷地加以完善提高。實(shí)施過(guò)程中，要堅(jiān)持“實(shí)在、管用、有效”的原則，緊密結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)踐，密切聯(lián)系農(nóng)村干部群眾的思想實(shí)際，用發(fā)展的眼光研究工作，用改革的辦法推進(jìn)工作，積極探索，大膽創(chuàng)新，對(duì)這一工作法不斷加以豐富完善，確保管用有效。
四是要使“一定兩議三監(jiān)督”工作法充分發(fā)揮效能，必須齊抓共管、形成合力?！耙欢▋勺h三監(jiān)督”工作法的推行是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，市、鎮(zhèn)、村三級(jí)必須堅(jiān)持三位一體，上下聯(lián)動(dòng)。黨委組織部門(mén)要牽頭抓總，其他有關(guān)涉農(nóng)部門(mén)要立足自身職能，搞好協(xié)調(diào)配合，建立起各司其職、各負(fù)其責(zé)、密切配合、齊抓共管的工作格局，形成推動(dòng)工作的強(qiáng)大合力，確?！耙欢▋勺h三監(jiān)督”工作法的推行取得實(shí)實(shí)在在的效果。
